Sobre o financiamento público das campanhas eleitorais Luís Mário Leal Salvador Caetano

Resumo: Trata-se de estudo sobre a proposta ventilada em alguns setores da sociedade, incluindo estudiosos dos sistemas eleitorais, de usar somente o financiamento público em campanhas eleitorais, no contexto do Brasil contemporâneo. Faz-se análise sobre o tema, sobretudo com base na principal das ideias veiculadas (proposta trabalhada por Câmara e Senado), da forma como ela pode ser utilizada na prática, seus efeitos normais e colaterais e a real efetividade da ideia. Contêm comparativos de gastos do governo, crítica ao atual sistema eleitoral, à falência das instituições partidárias e seus ideais e à ausência de políticos que possam se apresentar de forma séria para um dia serem eleitos nos dois sistemas debatidos (financiamento público e privado) e que não fizeram parte da elite da agremiação. Objetiva criticar, também, a fiscalização de investimentos e doações nos sistemas, o que pode se tornar realidade e o que só funciona na teoria em ambas as propostas e conclui que o real problema das eleições é a fiscalização, que tem por objeto algo oriundo do formato eleitoral brasileiro como um todo. Este trabalho foi orientado pela Professora Mara Cristina Piolla Hillesheim.

Palavras-chave: Eleição. Financiamento Público. Financiamento Privado. Fiscalização.

Abstract: It is a research about the proposal from some people in the society, including some specialists of the elections Science, of using only the public funding in policy’s campaings, taking into account the current Brazilian situation and paradigm. It takes a closer look on the most serious proposal, the one studied on the houses of legislative and executive, how it would work on reality, whether it would be good or not, and its side effects. The text contains public expenditure comparatives, critics of the current system, the death of party institutions and its ideals, as well as the lack of candidates who can present a serious government plan and be elected without being a party leader (or close to one). It aims on criticize the fiscalization on investments and donations too, what is the reality-to-be in both systems and what is only theory, concluding that the real problem is the fiscalization, that must work against something that victimize the whole electoral system.

Keywords: Campaings, Government; Fiscalization; Elections; Democracy

Sumário: 1. O que é o financiamento público de campanha. 2. O problema do financiamento privado. 3. Observações sobre o financiamento público. 3.1. Sobre o valor do repasse: comparativo e crítica. 3.2 Sobre as formas de eleição e as pessoas envolvidas. 3.3 Sobre as cotas da proposta e seus efeitos. 3.4 Sobre a fiscalização. 4. Sugestões. 5. Considerações Finais. Referências bibliográficas.

Introdução

Devido, principalmente, aos vários escândalos de corrupção que assolam o país, e as constantes ligações destes com o período eleitoreiro – desvio de verbas públicas para o financiamento de campanha, pagamento do “investimento” feito por empresários, dinheiro frio, em circulação em desacordo com as normas legais, entre outros – algo que, aliás, foi admitido pelo então presidente Luiz Inácio da Silva como causa de parte da corrupção descoberta em seus mandatos, nasce a ideia do financiamento público às campanhas eleitorais brasileiras.

1. O que é o financiamento público de campanha

Este financiamento público significaria que todo o dinheiro investido em campanha seria público, obrigatoriamente. Se por um lado a ideia parece ofensiva ao bolso do contribuinte, por outro não parece algo tão ruim a longo prazo, já que menos empresários e lobistas se aproveitariam para fazer carreiras inteiras com base na ilegalidade proveniente de atos no espaço de tempo entre o começo da arrecadação (seja lá quando ela começar) e a gratidão material dada por pessoas corruptas em retorno ao dispêndio financeiro dos que apostaram nas mesmas.

Em 2005, ventilada pelo auge do esquema conhecido como mensalão, uma proposta de reforma política, que incluía o financiamento público para campanhas eleitorais, chegou a ser amplamente discutida, mas perdeu força, ao menos por enquanto. Entretanto, pode basear-se nela para saber como é a ideia mais forte – que, em caso concreto de mudança nesse sentido, prevalecerá legalmente:

“A reforma política prevê o financiamento das campanhas eleitorais exclusivamente com dinheiro público. Doações de pessoas físicas e empresas são proibidas e sujeitas a punição. Em ano eleitoral, conforme a proposta, serão incluídos na Lei Orçamentária créditos adicionais para financiar campanhas eleitorais com valores equivalente ao número de eleitores do País. Os recursos serão multiplicados por R$ 7, tomando-se por referência o eleitorado existente em 31 de dezembro do ano anterior à elaboração da lei Orçamentária. Tomando como base um eleitorado de 115 milhões de pessoas, o valor destinado à campanha seria de R$ 805 milhões.

O Tesouro Nacional depositará os recursos no Banco do Brasil, em conta especial à disposição do Tribunal Superior Eleitoral, até o dia 1º de maio do ano do pleito. Caberá ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) fazer a distribuição dos recursos aos diretórios nacionais dos partidos políticos, dentro de dez dias, contados da data do depósito, obedecendo os seguintes critérios:

- 1%, dividido igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no TSEl;

- 14%, divididos igualitariamente entre os partidos e federações com representação na Câmara dos Deputados;

- 85%, divididos entre os partidos e federações, proporcionalmente ao número de representantes que elegeram na última eleição geral para a Câmara dos Deputados”. (Câmara dos Deputados, 2005)

O texto, retirado na íntegra do sítio da Câmara dos Deputados, é de 5 de Julho de 2005.

2. O problema do financiamento privado

O financiamento das campanhas políticas no Brasil, hoje, é inteiramente privado – feito tanto por pessoas físicas quanto por jurídicas. Antigamente, apenas pessoas físicas podiam contribuir.

Com o passar do tempo, notou-se uma constrangedora e insustentável situação do chamado caixa-dois, ou seja, aquele fundo fomentador ilegal, que recebia dinheiro de quem não podia doar – o principal problema, nesse caso as pessoas jurídicas – não havia declaração de riquezas e doações verdadeiras e, dificilmente, ficavam provados vínculos entre as pessoas jurídicas investidoras e os eleitos, o que dificultava as investigações de favores em via contrária para as pessoas que acreditaram economicamente na eleição de pseudo-prepostos.

Convém lembrar, aliás, que a justiça eleitoral sequer fiscalizava as contas partidárias. Os líderes das agremiações iam publicamente falar aos seus colegas de outros grupos para fazer a prestação de contas e, assim, a corrupção encontrava cumplicidade – ora, ninguém fiscalizaria a conta dos outros, para não ser vigiado também. Conveniente.

A solução encontrada para isso foi a legalização da doação feita por pessoas jurídicas, desde que declaradas. À época, pensava-se, tolamente, que como toda doação possível seria feita às claras, qualquer vínculo material ou moral entre eleitos e incentivadores seria constatado. Assim, a fiscalização da “materialização” da gratidão – vantagens ilícitas, econômicas, como em licenciamentos, financiamentos, isenções de impostos e taxas em investimentos feitos, licitações – seria facilmente vista e, claro, punida (não só de direito, na justiça, como pelo povo, que não mais elegeria a pessoa corrupta).

Ledo engano. Principalmente na era Lula, ficaram escancaradas as políticas partidárias do caixa dois, de como fazer dinheiro sem que ele aparecesse. Note-se, ainda, que este crédito é ainda mais valioso em termos de ajuda, porque, por maior que ele seja, se não descoberto por meio de investigações sérias, a indevida ligação entre os envolvidos nunca será sequer suspeita. Pode-se dizer que os valores do caixa oficial só aparecem porque seria inaceitável dizer que não há doação nenhuma para a campanha. Funcionam quase como um “engana que eu gosto”.

Assim, segundo pesquisadores, há um círculo vicioso: há doações ilegítimas para os candidatos; estes são eleitos; eles retribuem com vantagens; o sistema se mostra lucrativo, então os investimentos retornam para a famigerada reeleição. É o uso da máquina pública às avessas na eleição – não basta o assistencialismo ou paternalismo, a propaganda, a censura à imprensa, tudo legalizado, há também esta faceta.

Cabe salientar, contudo, que é de acordo com Estado Democrático de Direito alguém financiar uma campanha por acreditar no trabalho e/ou nas ideias de determinada pessoa, algo que é recorrente, aliás, nas grandes ideias históricas e lutas políticas que o mundo já teve (vide Marx e Engels).

3. Observações sobre o financiamento público

Far-se-á, agora, algumas análises estatísticas e/ou críticas em relação ao financiamento público, sobretudo com base na proposta apresentada no começo desta obra.

3.1 Sobre o valor do repasse: comparativo e crítica

Como os números de 2005 consideram a realidade de 2004, no projeto anteriormente apresentado, deve-se ter uma ideia do exorbitante montante que o governo deseja repassar, a priori, para os partidos. A verdade é que se a máquina pública é rica e vem enriquecendo (muito por causa de uma conjuntura internacional favorável aos emergentes que tinham menos investimentos externos quando a crise mundial aconteceu), isso não quer dizer que ela gasta bem. Para  ter uma ideia, segundo dados retirados do INEP, este valor de repasse aos partidos é equivalente à média dos gastos federais com financiamento estudantil (que é menor que o repasse) e com bolsas (um pouco maior), em 2004 e 2005. Corresponde também em torno de 75% do repasse para estados e 60% para municípios investirem em educação no primeiro ano e 50% e 40% do repasse no segundo ano. Vale lembrar, porém que o ano de 2005 foi o anterior ao da eleição presidencial de 2006, quando o atual presidente pleiteou a reeleição – e foi bem sucedido. Aliás, considerando ano de eleição, um novo cálculo, com aumento do número de eleitores, seria feito e, assim, não é de se duvidar que estas porcentagens se equiparariam às do ano anterior, mesmo na época em que as despesas públicas crescem apenas para impressionar o leigo eleitor, que, além de tudo, não acompanha e fiscaliza toda movimentação financeira estatal para poder avaliá-la corretamente.

Faz-se mister lembrar também que, por meio da dedução de imposto de renda e da diminuição da arrecadação advindo do espaço ocupado pelo horário político gratuito, só para as redes de TV é destinado 1 bilhão de reais (número da eleição de 2010), na forma de impostos a não serem pagos ao governo.

Esta clara inversão de valores fática poderia ser explicada dogmaticamente pelo Direito, dizendo que os partidos políticos são peças-chave da democracia. Isso não deixa de ser verdade, evidente, mas a verba da propaganda de maquiagem, do corpo-a-corpo, só vista a cada eleição, dos partidos sem ideais e pessoas corruptas são deturpações horrendas da beleza histórica e relevância que a construção de agremiações idealizadoras representa para a sociedade. Mais, a respeito disso será dito oportunamente.

3.2 Sobre as formas de eleição e as pessoas envolvidas

Outra proposta, tida como necessária para a utilização partidária de verbas públicas, é o uso das “listas fechadas”. Para entender: hoje são usadas “listas abertas”, ou seja, a ordem das pessoas que ocuparão os cargos concorridos é definida pela votação, pessoal ou partidária. Mesmo que no caso do sistema de representação isso não tenha um sentido tão estrito, já que o prestígio pessoal de uns acabam levando pessoas desconhecidas e sem chance alguma de serem eleitas para o Congresso, os eleitores ainda votam na pessoa física. Cabe, claro, a crítica a este sistema: ora, o Brasil é um país em que 57% dos eleitores sequer concluíram o Ensino Médio na escola e o analfabetismo, mesmo que funcional, é enorme. Há uma clara consequência de alienação política do grande público, que não consegue se comunicar com as camadas instruídas da sociedade, as quais apontam as mazelas governistas. Quer dizer, não adianta falar que o país está com a economia estagnada; que o período de melhora se deveu mais ao acaso e incompetência anteriores; que mesmo o que melhorou podia ser melhor com pessoas mais honestas no poder; (algo que pelo jeito ninguém mais exige de um candidato, propagando-se a política do “rouba mas faz” ); se, para o cidadão que não tem discernimento para entender de política e economia, a vida dele melhorou – e a vida de seus semelhantes, como dizia a propaganda na televisão daquele que se declara operário, também. Enfim, as pessoas não conseguem entender os partidos, o que eles são, o que querem, quais as consequências de votar nos “puxadores de votos” (figura infelizmente encarnada pelas palhaçadas de Tiririca, e tida como necessária por causa principalmente de Enéas Carneiro). Os partidos, por sua vez, perderam suas identidades, não tem mais reais ideais, não fazem oposição inteligente, só querem o seu espacinho em um ministério ou outro, se não votarão contra os projetos do governo, bons ou não. Não faz sentido mais esta eleição essencialmente partidária.

Voltando ao assunto principal, as listas fechadas seriam a ordem das pessoas que seriam eleitas pelos partidos conforme fossem angariando cadeiras ao lado das torres gêmeas do planalto. Quer dizer, se o candidato A for mais votado que B, mas só uma vaga estiver disponível para o partido e B for listado primeiro, somente este será eleito. Tem-se que tomar mais cuidado ainda com esta hipótese porque ao se continuar com a propaganda individual dos candidatos, as pessoas poderiam votar nele, que não chegaria nem perto de ser eleito. Nesse caso, para a ideia dar certo, tanto a propaganda quanto os votos deveriam ser apenas nas legendas – mas, em face do já apresentado, o descrédito partidário não dá muito sentido a essas práticas.

3.3 Sobre as cotas da proposta e seus efeitos

Olhando agora para os valores apresentados na proposta. Há, primeiro, complicações na questão do que vai ou não para cada partido. Bem, se 1% vai para cada partido com estatuto registrado, periga-se incentivar o contrário do que a política partidária de anos atrás tentou. Os partidos de maior representatividade (ou pelo menos com a representatividade necessária para isso) poderiam se dividir para conseguir um pouco mais de dinheiro – tirando, ao mesmo tempo, dos outros. É claro que isso é difícil, porque partidos divididos tendem a perder força e poderiam também perder parcela do resto do dinheiro (99%, ou seja, maioria esmagadora). Entretanto, considerando que muitas pessoas fazem na carreira na política sem conseguir se eleger, não será surpresa alguma alguém fazer essas coisas apenas para pegar um pouco de dinheiro para si – sobretudo pessoas de partidos minúsculos, se estas forem desonestas e sem verdadeiras aspirações políticas, claro.

Os próximos 14% vão para quem conseguiu eleger algum deputado, dividido igualmente não importa o número desses. Já há aqui um desserviço à democracia. Ora, se o uso da máquina pública, forte como ela é, já é tão criticado (e de alguma forma coibido), colocar 14% do dinheiro público nas mãos de quem já foi eleito só fará com que as pessoas que uma vez estiveram no poder possam se reeleger. Esta constatação fica ainda pior quando os outros 85% de verba são divididos exatamente de acordo com a representação na Câmara. Ora, de que vale então a carreira política, o ativismo social, a história e as obras pessoais – tudo aquilo que uma pessoa de bem faz na vida – se ela não poderá concorrer com os mais fortes (que serão eleitos às custas de seus impostos)?

É claro que ela poderá se filiar a grandes partidos, mas estes são entidades independentes, que poderão aceitar ou não a candidatura de outras pessoas. Aliás, elementos “fortes” dentro do grupo nunca abrirão mão de seu lugar ao sol. Serão sempre eles os eleitos – especialmente no caso das tais listas fechadas –  os com maior estrutura de apoio por trás, maior propaganda disponível, maior poder interno. Ao mesmo tempo, poderiam acabar tanto os partidos pequenos – e junto com eles qualquer chance de volta à idealização que fundava partidos que um dia poderiam se tornar grandes, como o próprio PT – quanto os bons candidatos. Eles simplesmente não teriam a chance de serem elegíveis, mesmo que hoje a chance real destes serem eleitos seja pequena.

Condena-se, ainda, a prática do uso do dinheiro estatal para estas eleições, pelo fato de ser moralmente reprovável o uso dos recursos onerosos ao contribuinte para custeio de algo desacreditado e não tido como essencial pelos mesmos. Afinal, os partidos sobreviveram, até agora, sem o dinheiro público, e a desconfiança dos cidadãos em relação à honestidade de partidos e políticos é latente.

3.4 Sobre a fiscalização

Ao se cogitar a hipótese do gasto de dinheiro público para os fins aqui estudados, a fiscalização aparece sob dois aspectos: o primeiro, como fato – é mais fácil fiscalizar algo se já se sabe a fonte, o nascedouro; o segundo é a necessidade: sem fiscalização de contas e definições orçamentárias, o dinheiro público será apenas jogado fora de uma maneira mais original que o já tradicional.

A primeira parte é deveras fácil. Não haverá complicação alguma em conferir se o repasse foi feito corretamente para s partidos. Depois ficará mais complicado, pois deverá saber como o dinheiro foi gasto, e aí a utilização de laranjas e notas frias, especialmente por candidatos beneficiados pelo privilégio da morosidade e dívida política do clero judicial, deverá dificultar o processo. Caberá, claro, investigações, sobretudo da Polícia Federal, e atuação exemplar do Ministério Público da União (entre outros) para fazer valer o dinheiro do contribuinte.

Esta última parte já entra no segundo aspecto, que hoje é fracassado, infelizmente, mas que os defensores da proposta aqui discutida afirmam ter maior chance de sucesso com a mesma.

O problema é que caberá também a necessidade de confiar na ética dos personagens políticos, hoje tão desacreditada. A dizer: a fraude dos institutos de pesquisa oficiais, as reformas legais que possam aumentar o repasse de verbas ou alterar a forma das mesmas acontecerem não parecem nem um pouco distantes da realidade contemporânea brasileira.

Ainda sobre a fiscalização, chega a parte mais difícil: como realmente saber se não há nenhum investimento de entes privados nas candidaturas? A verdade é que não há como ter certeza disso. Se esta fiscalização fosse simples, já seria feita antes. Entretanto, ela é mal feita, e quando é certa, não necessariamente consegue ver o problema todo – não atinge todos os partidos, todas as doações – aliás, provavelmente nem mesmo todas as doações feitas por aquela empresa, àquele partido. Ora, partindo da premissa de que se sabe sobre a fonte do dinheiro é mais fácil fiscalizá-lo, nada disso deveria acontecer. O caixa dois só acontece, na verdade, porque parte do montante – de sua geração, ao seu envio ao partido – está fora do eixo de fiscalização, o que invariavelmente acontece em ambos os sistemas de financiamento de campanha.

Em um raciocínio lógico agora, cabe pensar: se haverá dinheiro público para as campanhas, assim como dinheiro gasto nas fiscalizações e mais ainda nas doações ilegais, qual o sentido de acabar com o atual sistema?

A fiscalização do que é ilegal já se tornou praticamente impossível em um país enorme como o Brasil, não só das doações, como também das drogas, das armas, de tráfico de pessoas... Aliás, se de dentro de presídios alguns criminosos comandam o tráfico e a execução de pessoas, entre outras atividades ilícitas, o que pensar sobre a efetividade da fiscalização sobre movimentações financeiras como um todo? Achar que ela irá funcionar agora é só ilusão.

4. Sugestões

Uma sugestão para acabar com a farra do poder aquisitivo, que constrói propagandas enganosas angariando votos de desavisados, é limitar, de alguma forma, a campanha. Por exemplo: só serão usados os tempos obrigatórios de horário eleitoral gratuito da TV e do rádio, além de cada candidato poder ter uma página na internet. Fora isso, qualquer propaganda seria proibida.

Assim, faz um pouco mais de sentido, tanto a proposta de financiamento público quanto a de privado, a dizer: o dinheiro recebido só faria real diferença até certo ponto (contratando melhor diretor de propaganda, por exemplo, ou melhor roteirista). Além disso, alguma verba para pesquisas de opinião poderia ser legalizada também, já que parece imprescindível o candidato se moldar de acordo com os anseios populares – e é preciso contestar as pesquisas de opinião públicas de outros institutos também, ou estas poderiam induzir o eleitorado nacional.

Aliás, o tempo de aparição na TV e no rádio também poderia ser dividido igualmente entre partidos. Quer dizer, menos tempos para ladainha eleitoral, como mostrar o sorriso da “Dona Maria” e a felicidade do “Seu João”. O tempo deve ser usado unicamente para apresentar propostas, mostrar o que a pessoa já fez ou deixou de fazer, coisas importantes e reais, não com alguns pobres atores de ocasião. É claro que para isso o reconhecimento dos partidos pequenos seria quase impossível, mas para isso poderiam ser criadas algumas regras, como o nível de comoção social, a legalidade das ações, idoneidade dos integrantes, o que já foi feito ou não pelos mesmos em tempos de fundação ativista (um caminho quase necessário para os partidos que não nascem de dissidências internas de outros).

O que se quer dizer aqui é que se as propagandas e os atos eleitorais forem limitados, o uso do dinheiro será menor. Isso também não afetaria a democracia, já que os eleitores saberiam muito bem onde e quando encontrarem as propostas de seus candidatos.

Aliás, essencial também para a realização de eleições realmente democráticas é o voto não ser mais considerado obrigatório – pressuposto básico do Estado Democrático de Direito. Assim, os candidatos teriam finalmente que mostrar serviço no poder, ou não haveria tanta gente lutando por sua manutenção em época de reeleição, e ter uma obra de via realmente grandiosa, para que isso despertasse nos eleitores o desejo de vê-los no poder.

5. Considerações Finais

Apresentado o presente estudo, fica claro o equívoco do pensamento de que com o uso do dinheiro público nas campanhas eleitorais, o fomento ilegal de candidaturas, que posteriormente será pago “com juros e dividendos”, de diversas formas, já ditas.

O problema encontra-se na fiscalização do que é ilegal, não do que é legal. Esta fiscalização continuará não sendo eficaz, e o poder aquisitivo partidário continuará conquistando eleitores enganados pela propaganda mais incisiva e/ou convincente.

A limitação da propaganda partidária pode ser uma boa saída para resolver o problema, já que não cabe ao Direito esperar pelo crescimento moral das pessoas, e sim coibir o que é errado com as suas amarras legais.

Referências  bibliográficas:

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ROLLO, Alberto Lopes Mendes. Financiamento público de campanha eleitoral é um equívoco. Conjur. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2005-jun-27/recurso_publico_campanha_eleitoral_equivoco> Acesso em 27 set. 2010.

Informações Sobre o Autor

Luís Mário Leal Salvador Caetano

Advogado militante pós-graduando em Direito Civil pela Universidade Anhanguera bacharel em Direito pela Universidade de Uberaba ex-economiário da Caixa Econmica Federal colaborador em diversas publicações especializadas